Der var gang i plancher og tuschpenne, da Dagpengekommissionen begyndte at mødes for snart halvandet år siden. Kommissionen har for nylig afleveret sin rapport, og på rekordtid har politikerne omsat de fleste af forslagene til konkret lovgivning.
Men erfaringerne fra kommissionen kan få vidtrækkende konsekvenser for den måde, man i fremtiden vil reformere komplicerede, offentlige systemer, hvad enten det vedrører pensioner, skatter eller afgifter.
Det vurderer et af kommissionens medlemmer, professor Jon Kvist fra Roskilde Universitet.
Han og de otte andre eksperter udi økonomi og arbejdsmarkedsforhold havde fået til opgave at skrue et nyt dagpengesystem sammen, der ville få færre arbejdsløse til at hænge fast i ledighed og flere til at komme ind på arbejdsmarkedet igen, inden deres dagpengeperiode udløb. Så hvad skulle der til at få ledige til mere aktivt at søge job, og hvordan var reglerne egentlig i det gældende system?
Inden længe stødte de lærde ind i et vildnis af optjeningsregler. Det var nærmest komplet umuligt at gennemskue, hvor lang tid man skulle arbejde for at genoptjene retten til arbejdsløsheds-dagpenge, især hvis man ikke havde et fast 9-16-job, og hvornår det arbejde, man allerede havde udført, alligevel blev forældet, fordi referenceperioderne udløb.
”Hvis vi sad ni mand med et kæmpe sekretariat bag os og havde vanskeligt ved at forstå systemet, var det heller ikke sikkert, at den enkelte ledige kunne,” ræsonnerer Jon Kvist.
Kommissionen havde bestilt et par litteraturstudier om dagpengesystemer, men studierne byggede på de samme teorier som de gængse økonomiske modeller. Det er dem, der regner med, at lægger man passende incitamenter ind i lovgivningen, så vil borgeren - det økonomiske menneske - helt rationelt følge de incitamenter. Det totalt uigennemsigtige dagpengesystem fik imidlertid medlemmerne til at tale om, at incitamenterne måske slet ikke virkede sådan, som man troede. Mon der var anden litteratur om den problemstilling?
Det var der i høj grad. Den tekniske term er adfærdsøkonomi, og den kombinerer traditionel økonomisk teori med viden inden for sociologi, psykologi og neurovidenskab. Det kommer der den interessante konklusion ud af, at det økonomiske menneske ikke findes, i hvert fald ikke som et væsen, der helt mekanisk og rationelt reagerer på alle de incitamenter, politikerne lægger ind i lovgivningen. Slet ikke, hvis lovgivningen er kompleks.
Faktisk havde nobelpris-tageren i økonomi i 2002, Daniel Kahneman, allerede beskrevet problemstillingen udførligt. Vi mennesker er ”begrænset rationelle”, især når vi står over for svære valg, som i mødet med et komplekst system, og hvor udfald af valg kan være hårde, også psykologisk. Derfor træffer vi ofte beslutninger efter tommelfingerregler, mavefornemmelser og sociale påvirkninger. Og selv når, vi ved, hvad der er mest fornuftigt, evner vi ikke altid at gøre det. Vi har ”begrænset handlekraft”, fremgår det af et notat om adfærdsøkonomi, som Jon Kvist skrev til kommissionen.
Han peger på, at man inden for politologi længe har vidst, at vælgere eksempelvis ikke altid stemmer på de kandidater, der fremmer deres egne interesser bedst.
”Det nye er, at man mere bevidst er begyndt at tage højde for vores begrænsede rationalitet og begrænsede handleevne, også i de offentlige velfærdssystemer. Hvis man tager de to ting ind, får man øje på, at det ikke kun handler om økonomiske incitamenters størrelse, men om man kan identificere valg-mulighederne og konsekvenserne af at gøre det ene eller det andet,” siger han.
I forhold til de arbejdsløse kan det konkrete problem være, at de overvurderer deres chance for at komme i arbejde på et senere tidspunkt. Det kan være, de udskyder jobsøgningen, fordi der er ”længe”, til dagpengeperioden ophører.
Det kan være, at de ikke har realistiske forventninger til, hvilken løn de kan få i et job, eller at de undlader at tage arbejde i kortere tid, fordi de ikke kan gennemskue, hvad det betyder for optjeningen af dagpenge og størrelsen på deres nuværende dagpenge.
Eller at de på grund af kompleksitet og firkantede regler giver op på forhånd - en ud af fire, der udløber for dagpenge, har slet ikke været i arbejde i ledighedsperioden. Derfor har kommissionen foreslået flere ting, som kan forenkle systemet og gøre det lettere at bruge.
Alle får nu en ”beskæftigelseskonto”, hvor man til enhver tid kan se, hvilke dagpenge man har ret til med den beskæftigelse, man har haft hidtil, og hvor meget man skal arbejde for at undgå karensdage. Ideelt set skal det være en konto, man kan gå ind på via sin mobil-telefon eller computer, præcis som man kan med sin bankkonto.
”Hvis det kunne blive integreret i Jobnet, kunne du samle information om aktiv arbejdsmarkedspolitik, samtaler, jobsøgning og dine rettigheder i den samme applikation på telefonen. Der kunne du også give anden information, eksempelvis om at 'folk som dig har fået job i den eller den virksomhed'. Som man kender det fra boghandel på internet, hvor der står, at 'folk der har bestilt denne bog, har også bestilt denne'. Vi kan give den information, som er svær at samle sammen for den enkelte,” siger Jon Kvist.
Kommissionen har også foreslået, at retten til dagpenge helt enkelt skal kunne optjenes i forholdet 1:2, så en dags arbejde giver ret til to dages dagpenge. Det skal gælde, uanset hvordan ens arbejde ligger i forhold til ledighedsperioden.
Desuden skal der være to ”karensdage” for dagpenge hver tredje måned, det vil sige otte dage om året - i den endelige politiske aftale er der dog kun blevet tre karensdage om året.
”I praksis er det en generel ydelsessænkning. Man vil ikke begynde at udbetale dagpenge på dagsbasis, men i præsentationen af forslaget brugte vi ordet karensdag, fordi det er et velkendt begreb,” siger Jon Kvist.
Han forklarer, at man bedre forstår, at man skal undgå langvarige arbejdsløsheds-perioder, når man får at vide, at der er karensdage. Det opfattes som huller i vejen, man skal hoppe over for at komme videre. Man kan hoppe over hullet ved at arbejde i korte perioder.
”Det er for at gøre folk opmærksomme på, at der sker dette tab af dagpenge, og dermed spiller man på det, der kaldes tabsaversion,” siger han.
”Tabsaversion” er den tekniske term for, at vi reagerer stærkere på muligheden for tab end for en gevinst.
Adfærdsøkonomer og -psykologer ved alt om, at præsentationen af et valg er vigtigt. Hvis man skal markedsføre en ny behandling af en dødelig sygdom er det bedre at sige, at behandlingen kan redde 90 ud af 100 patienter, end at 10 ud af 100 vil dø af den.
Groft sagt vil det positive budskab få dobbelt så mange til at takke ja som det negative. Selv om risikoen er præcis den samme.
Spørgsmålet melder sig så, om der ikke er et etisk problem i, at det offentlige nu skal bruge viden om vores irrationalitet og begrænsede handleevne til at manipulere os til at handle på en bestemt måde? Om det er forsvarligt at tale om karensdage, når det reelt handler om, at dagpengeydelsen bare bliver lidt lavere?
”Jo, man kan sige, at man manipulerer med folk. Men det gør man også i øjeblikket, for det er meget svært at gennemskue, hvordan det nuværende dagpengesystem fungerer. Og det betyder, at nogle med rette føler sig snydt. Arbejde man udfører få dage efter man er blevet arbejdsløs, kan bortfalde, inden man har genoptjent nok til hele ydelsen, på grund af udløb af referenceperioder for ydelse og genoptjening. Men det kan man ikke selv gennemskue.Så uanset, hvordan systemet ser ud, sker der en påvirkning af den menneskelige adfærd,” siger Jon Kvist.
Om han kender til det med at træffe irrationelle og kortsigtede beslutninger, hvor han valgte den kortsigtede frem for den langsigtede gevinst?
”Jeg er verdensmester i overspringshandlinger. Indenfor forskning har vi deadlines, og der har jeg en trist tendens til at springe over til andre ting. Hvis jeg har en rapport, jeg skal have færdig, kan jeg for eksempel mene, at det er vigtigere at få ryddet op eller at få skrevet en vejledning til de studerende, som jeg normalt ellers aldrig ville lave. Så jo, det kender jeg alt for godt,” siger han.