Den første, der satte sin underskrift på FN’s Flygtningekonvention den 28. juli 1951, var Knud Larsen.
Indenrigsministeriets daværende kontorchef var formand for konferencen i Genève, som gav flygtninge ”i Europa og andre steder”, som konventionsteksten lyder, en international ret til at søge beskyttelse.
For første gang blev 24 lande over hele verden enige om, at det ikke var moralsk og menneskeligt acceptabelt at lukke grænserne for den, som ”med rette frygter forfølgelse på grund af sin race, sin religion, sin nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sin politiske opfattelse”.
70 år senere er FN’s Flygtningekonvention stadig den vigtigste internationale aftale, der bestemmer, hvordan medlemslandene skal forholde sig, når mennesker ikke længere kan være sikre i deres eget land.
Mennesker på flugt har ret til at søge beskyttelse, og ingen skal kunne sendes tilbage til lande, hvor de risikerer deres liv. Efterkrigstidens europæiske regeringer var sig stadig smerteligt bevidst, at en del af de europæiske jøder var endt i nazisternes gaskamre efter at være blevet mødt med lukkede grænser og nægtet beskyttelse, både i og uden for Europa.
De 937 tyske og østeuropæiske jødiske flygtninge, som i 1939 sejlede ud fra Hamborg med skibet ”Saint-Louis”, blev således først afvist på Cuba og derefter i Florida og i Canada, og de måtte til sidst sejle tilbage til belgiske Antwerpen, hvorfra næsten alle endte med at blive deporteret og dræbt i koncentrationslejre.
Tidligere statsminister Anders Fogh Rasmussen (V) undskyldte i 2005 på Danmarks vegne for, at jødiske flygtninge blev sendt retur over grænsen til Tyskland i 1930’erne, især med en total lukning af grænsen for jødiske rejsende i oktober 1938. Og da 32 lande, heriblandt USA, samme år mødtes i den franske by Evian for at blive enige om, hvordan de skulle håndtere strømmen af flygtninge fra Tyskland og Østrig, kunne naziregeringen ironisere over sin forbløffelse over, at så mange lande kritiserede Tysklands behandling af jøderne, men ikke ønskede at åbne dørene for dem.
Da forhandlingerne begyndte i 1950 i byen Lake Success på Long Island i USA, var både USA, Canada og også Australien og Argentina imidlertid bange for at underskrive en ”blanko-check”, som det blev formuleret af USA.
De ville ikke forpligtes til at tage sig af både Europas og alverdens flygtninge fremover og frygtede, at konventionen ville udvande deres ret til at kontrollere egne grænser samt den nationale suverænitets ret til at bestemme, hvem der måtte rejse ind i landet.
De hørte til de såkaldte ”europeanister”, der til nød ville gå med til en konvention om at løse det europæiske flygtningeproblem. De europæiske lande med Storbritannien og også Danmark, Norge og Sverige i spidsen var derimod ”universalister”, som Israels repræsentant dengang, Jacob Robinson, kaldte dem – for de ønskede en konvention med universel rækkevidde for alle flygtninge i verden.
Det var Knud Larsens opgave at få dem på bølgelængde, fortæller Gilad Ben-Nun, der er professor i historie ved universitetet i Leipzig og en af verdens førende specialister i tilblivelsen af FN’s Flygtningekonvention og den nye internationale retsorden efter Anden Verdenskrig.
”Den store danske fortjeneste var, at man fandt en farbar balance mellem staternes interesser og hensynet til flygtninge. Og man knyttede den balance til en moralsk forpligtelse,” siger han.
Gilad Ben-Nun peger på, at FN’s Flygtningekonvention blev lanceret i kølvandet på Genèvekonventionerne i 1949, som også havde en dansk frontfigur i skikkelse af juristen Georg Cohn, der selv var en af de 7000 danske jøder, som blev reddet over Øresund til Sverige.
”Efter at have vedtaget en international humanitær folkeret med regler for krig kom turen til flygtningespørgsmålet, der også blev set som et resultat af krig. Flygtninge kommer ikke ud af det blå, men er, dengang som nu, konsekvensen af, at man ikke har magtet at undgå krig. Dette synspunkt blev båret igennem af de mindre lande som de skandinaviske og Belgien, som var blevet besat. Med markant støtte fra jødiske deltagere,” siger Gilad Ben-Nun.
Flere af forfatterne til det første udkast til en ny konvention var netop jøder og havde selv oplevet landflygtighed. De tilhørte det såkaldte ”Robinson-netværk”, som var opkaldt efter Israels repræsentant, Jacob Robinson, og som blandt andet talte Gustave Kullmann og Jacques Rubinstein, der var flygtet fra Rusland efter revolutionen i 1917. Et andet medlem af netværket var den østrigske advokat Paul Weis, som slap til Storbritannien i 1939 efter flere måneder i koncentrationslejr i Østrig.
Og det var en flygtet tysk jøde, rabbineren Isaac Lewin fra den ortodokse jødiske organisation Aguda Israel i USA, som var med til at sikre konventionens paragraf 32 og 33, der sikrer flygtningenes ret til at søge asyl, også selvom de er kommet illegalt ind i landet, samt beskyttelse mod at sende dem tilbage til lande, hvor deres liv er fare.
”Dette forbud mod såkaldt ’refoulement’ betragtes i dag som international sædvaneret, der gælder for alle lande, uanset om de har ratificeret Flygtningekonventionen eller ej. Til gengæld indeholder den ingen pligt til at give asyl, kun til at vurdere flygtningenes asylanmodninger. Og den giver mulighed for at tage hensyn til et lands nationale sikkerhed. Det er denne balancegang, den danske formand sikrede,” siger Gilad Ben-Nun.
Knud Larsen fremmede også et forslag fra Vatikanet, der blødte teksten op, så konventionen kom til at omfatte ikke kun ”flygtninge i Europa som følge af begivenheder opstået før 1951”, som især USA, Australien og Canada ønskede, men også ”flygtninge i Europa og andre steder.”
”Universalisterne” omkring Storbritannien, Israel og de nordiske lande vandt dermed slaget om den geografiske begrænsning, men da konventionen blev underskrevet, var den lukket for alle fremtidige flygtningekriser, der måtte opstå efter 1951.
”Man forestillede sig på intet tidspunkt, at den konvention, man vedtog, skulle blive den vigtigste juridiske ramme for flygtninge i hele verden. For man regnede simpelthen med, at flygtningeproblemet ville forsvinde. Men hurtigt viste det sig, at flygtningeproblematikken på ingen måde forsvandt. Allerede i 1953 begyndte østtyskerne at flygte, og i 1956 kom Ungarnkrisen. Og flygtningeproblemerne blev mere og mere globale,” påpeger Irial Glynn, der er migrationshistoriker ved University College Dublin i Irland.
I 1967 vedtog FN en ny protokol, der ophæver den tidsmæssige begrænsning, så Flygtningekonventionen og 1967-protokollen nu er flygtningenes globale grundlov, som er ratificeret af i alt 149 lande og gælder for alle flygtninge i verden.
70 år efter vedtagelsen af Flygtningekonventionen er dette ansvar for verdens flygtninge imidlertid til debat, ikke mindst i Europa hvor det ikke længere er forfulgte personer fra nabolandene, der beder om beskyttelse.
”Det er historiens ironi, at flere af de lande som i 1951 ønskede en universel flygtningekonvention, fordi de have haft flygtningeproblemet tæt inde på livet, i dag er blandt dem, der ønsker at begrænse ansvaret for flygtninge,” siger Irial Glynn.