I den politiske debat tales der meget om at spare på administration og bureaukrati og om at bruge flere penge på den borgernære velfærd. I sin nytårstale 1. januar 2022 sagde statsminister Mette Frederiksen (S) for eksempel, at "alt for meget tid går med proces, bureaukrati, kontrol og skemaer", og hun foreslog igen, at den offentlige sektor skulle afbureaukratiseres.
Ikke desto mindre er i hvert fald det statslige bureaukrati vokset til historiske højder i hendes tid som statsminister. Dybvad-udvalget, nedsat af DJØF, (tidligere Danmarks Jurist- og Økonomforbund), har for nylig kulegravet samspillet mellem Folketinget, regeringen, embedsværket og medierne. Undervejs har udvalget fået Finansministeriet til at undersøge, hvordan det er gået med antallet af ansatte i centraladministrationen siden 2001.
Centraladministrationen er ministerierne og de statslige styrelser, direktorater og nævn – det vil sige arbejdspladser, der i høj grad beskæftiger embedsmænd som jurister, økonomer og politologer.
Fra 2001 til 2017 lagde centraladministrationen nogenlunde konstant beslag på det samme antal embedsmænd. Formelt blev der ganske vist ansat flere, men det var blot udtryk for, at nogle personalegrupper teknisk set skiftede offentlig arbejdsgiver – for eksempel fra kommuner eller amter til staten.
Flere ansatte til Skat
Fra 2017 til 2022 steg antallet af årsværk i centraladministrationen imidlertid reelt med 11.300 årsværk. Dermed beskæftiger ministerierne og de statslige styrelser nu næsten en tredjedel af alle statens medarbejdere.
Noget af stigningen kan forklares med, at den tidligere S-regering fik flertal for at tilføre Skat mange flere penge og ansatte for at øge kontrollen med betalinger af told og skat. Fra 2020 til 2022 betød corona også, at især Sundhedsstyrelsen, Erhvervsministeriet og Ministeriet for Fødevarer, landbrug og fiskeri fik behov for at ansætte flere embedsmænd.
De to forhold forklarer dog kun op mod halvdelen af personaleforøgelsen.
Niels Åkerstrøm Andersen, professor på Copenhagen Business School, CBS, og ekspert i offentlig styring, ser bag tallene en helt tydelig tendens til centralisering af magten i staten. Det giver sig særlig tydeligt udslag på alle de områder, lovgiverne gerne har villet reformere de senere år.
"Der er en ny forestilling om, hvor meget man kan styre oppefra. De tager ikke udgangspunkt i tingene, som de var eller er, når de planlægger fremtidens reformer. Man vil lave det helt anderledes og afskærer forbindelsen til det, der var. Det kræver rigtig mange embedsmænd, når man vil begynde forfra hver gang," siger Niels Åkerstrøm Andersen.
Som konkrete eksempler nævner han folkeskolereformen fra 2013, politireformen fra 2020 og senest afskaffelsen af store bededag og udspillet til en reform på universitetsområdet. Her har regeringen og lovgiverne ikke som tidligere inddraget dem, der skulle reformeres for, og som kunne have viden eller indspark til reformerne.
Lovgiverne ser lærere, politifolk, sundhedspersonale og universitetsfolk som konserverende kræfter, der vil bremse de ændringer, man gerne vil gennemføre politisk. Derfor inddrager man ikke dem eller deres professionelle viden, når der skal reformeres, men begynder i stedet forfra. Det kræver et større embedsapparat.
Lektor Caroline Howard Grøn fra Institut for Statskundskab ved Aarhus Universitet peger på, at S-regeringen fra 2019 slet ikke havde nogen ambition om at holde medarbejdertallet nede i centraladministrationen - modsat flere andre tidligere regeringer. Regeringens kriseretorik under coronakrisen var for eksempel, at hvis man skulle holde hånden under erhvervslivet, var det nødvendigt at ansætte flere embedsmænd.
Derudover nævner Caroline Howard Grøn, at centraladministrationen har fået flere medarbejdere nu, fordi der har ligget en ubetalt regning fra besparelser på for eksempel skatte- og forsvarsområdet de seneste tyve år.
"Når man ser på, hvor mange ekstra ressourcer, der skal tilføres de områder nu, kunne man i et svagt øjeblik være fristet til at sende regningen tilbage til de konsulentbureauer, der i tidernes morgen skrev de forkromede planer om, at man sagtens kunne fyre hver fjerde medarbejder i skatteadministrationen, uden at den ville blive dårligere af det," siger Caroline Howard Grøn.
Professor Eva Sørensen fra Institut for Samfundsvidenskab og Erhverv, RUC, betegner det som paradoksalt, at statsminister Mette Frederiksen (S) har gjort det til et af sine hovedpunkter, at den offentlige administration skal slankes, når det modsatte sker. Og at det er lidt barokt, at regeringen nu lancerer en universitetsreform for at få mere arbejdskraft, samtidig med, at man stadig ansætter flere i centraladministrationen.
Overordnet mener Eva Sørensen dog ikke, at det ville være rigtigt at spare på netop administration. Eksemplet med Skat viser, at det kan være et dyrt sted at spare. Tilsvarende er man nu nødt til at ansætte mange flere i Forsvaret efter at have skåret ned i en længere periode. Det er usundt at skrue op og ned på den måde, påpeger Eva Sørensen.
Hun er enig i, at der er sket en centralisering af magten, og at det spiller ind på behovet for embedsmænd. Væsentligt er dog også, at tempoet er blevet så højt i den politiske proces.
"I løbet af de 20 år er udviklingen gået fuldstændig grassat. Politikerne har hele tiden brug for nye udspil og nye udregninger. Der er kæmpe udregningsopgaver. De kom i et meget langsommere tempo i gamle dage," siger hun.
Mette Frederiksen har især betonet behovet for at skære ned i kommunernes administration, så man kan få bedre råd til den borgernære velfærd. Det ville dog ifølge Eva Sørensen være "fuldstændig gak". Der er i den grad brug for administration, hvis man for eksempel vil sørge for, at hjemmehjælpere bliver brugt på den rigtige måde og de rigtige steder.
Kommunerne skal spare
Formand for Kommunernes Landsforening, Kalundborgs borgmester Martin Damm (V), er også forundret over, at staten udvider så voldsomt i administrationen og samtidig ønsker, at kommunerne skal spare.
"Det er tankevækkende, at antallet af administrativt ansatte i staten samtidig er eksploderet i staten. Det er lidt paradoksalt, at staten, som har haft den helt store vækst i administrativt personale, slet ikke er nævnt i regeringsgrundlaget som nogle, der skal bidrage. Hvorimod kommunerne, der skal holde igen og kun vokser i takt med de ekstra opgaver, staten lægger ud, de skal spare," siger Martin Damm.
Han peger på, at kommunerne har haft ekstra administrative opgaver, både under corona, med de mange ukrainske flygtninge og ved indførelsen af MitID.
"Statens nidkærhed med, hvad vi skal sidde og kontrollere, kender ingen grænser, og det bliver faktisk værre og værre, jo flere de ansætter i departementerne," siger han. Og understreger, at kommunerne selv har en interesse i at spare på administration og forsøger at gøre det hvert år for at få flere penge til den borgernære velfærd.
Tallene fra Finansministeriet viser i øvrigt, at ancienniteten blandt centraladministrationens ansatte er meget lav. Der er mange unge medarbejdere, og mange af dem bliver der kun et par år. De bruger ofte jobbet i et ministerium eller en styrelse som et springbræt til den videre karriere.
Eva Sørensen nævner, at den korte gennemsnitlige anciennitet desuden skyldes, at jobbene tit er så hårde og krævende, at man kun kan holde til det nogle få år, og at det er svært at få til at gå op med et normalt familieliv.
Finansordfører Benny Engelbrecht fra Socialdemokratiet har ikke set opgørelsen i Dybvadrapporten, men han peger på, at den tidligere regering havde behov for at rette op på de besparelser, man foretog i 2000'erne i Skat, i fængselsvæsenet og politiet.
"Vi har helt åbent sagt, at der ville være behov for at ansætte flere i den statslige administration på et område som Skat for at kunne kontrollere betaling af skat og moms bedre. Fordi man var gået for langt ned ad besparelsesvejen," siger han, der tillige er tidligere skatteminister.
Han tror ikke, at der er blevet flere ansatte i administrationen, fordi regeringen skulle have centraliseret magten og haft behov for flere embedsmænd til at udvikle politik.
"Det er ikke mit indtryk, at der er blevet ansat væsentligt flere i ministeriernes departementer. Derimod er det sket i styrelserne, som er langt mere driftsorienterede, og hvor man for eksempel har haft stort fokus på at nedbringe sagsbehandlingstiderne," siger Benny Engelbrecht.