Prøv avisen

Det blev aldrig helt klart, hvorfor større kommuner var bedre kommuner

Illustration: Rasmus Juul

Til nytår er det 10 år siden , at strukturreformen trådte i kraft, og Danmark fik færre og størrre kommuner. Økonomisk har reformen dog ikke kastet noget af sig, men der bruges i dag relativt færre penge på administration og flere på kerneopgaver som børn og ældre. Det er nu ikke reformens fortjeneste, mener flere

”Fylder Niels Hansen 85 år på fredag? Jamen, selvfølgelig kommer borgmesteren forbi med en buket blomster.”

Det er ikke svært at hente idylliske billeder frem om fortidens nære Danmark med mange små og overskuelige kommuner, hvor man jævnligt kunne hilse på sit eget byrådsmedlem hen over køledisken i den lokale Brugsen.

For at opleve den slags i dag skal man formentlig bo på en af de fire mindre danske øer, som ikke blev lagt sammen med større kommuner ved strukturreformen i 2007. Den 1. januar er det 10 år siden, den trådte i kraft, og det er en anledning til at gøre status over, om stort virkelig var bedre? Om Danmark fik en mere effektiv offentlig sektor, da 13 amter blev til 5 regioner, 271 kommuner til 98, og en række offentlige opgaver blev flyttet rundt mellem stat, amter (regioner) og kommuner? Kunne det økonomisk set betale sig at gøre kommunerne større?

”Det bliver et umiddelbart svar, men på en række områder er kommunerne blevet mere effektive. Kommunestyret driver man for væsentligt færre penge,” siger formanden for Kommunernes Landsforening, borgmester Martin Damm fra Kalundborg, da han bliver fanget på sin mobiltelefon.

Han erkender i samme åndedrag, at effektiviteten nok ikke alene kan tilskrives strukturreformen.

”Noget af det handler om, at vi har fået armen vredet rundt og har sparet, men der er også noget, vi driver væsentlig mere effektivt. Det er klart, at det tager nogle år, før gevinsterne viser sig for alvor,” siger han.

Den sidste vurdering bekræftes af forskning i reformens konsekvenser.

Kurt Houlberg, programchef i KORA, Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning, har sammen med tre andre forskere undersøgt, hvordan det er gået med kommunernes udgifter på otte konkrete områder siden 2007.

Det er udgifter til børnepasning, skoler, ældrepleje, specialbehandling for børn og unge, arbejdsmarkedet, kultur, veje og administration.

”Vi kom frem til et par overordnede konklusioner,” fortæller Kurt Houlberg.

”Den ene var, at de sammenlagte kommuner var blevet økonomisk mere robuste end de ikke-sammenlagte. De var simpelthen blevet bedre til at balancere deres udgifter og indtægter.”

”Det andet var, at de økonomiske stordriftsfordele, som fusionerne skulle have givet, var mindre klare. De sammenlagte kommuner havde på den ene side fået en økonomisk gevinst inden for administration og veje. På områder som folkeskole, dagtilbud og ældrepleje var der ingen forskel mellem sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner. Og endelig var udgifterne til udsatte børn og unge og udgifterne til aktivering og ydelser på beskæftigelsesområdet steget mere i sammenlagte kommuner end i de ikke-sammenlagte.”

”Samlet set var konklusionen derfor, at der ingen forskel var på de otte udgiftsområder under et,” siger Kurt Houlberg.

Men udgifter er én ting, kvalitet måske noget andet. Teoretisk kunne det jo tænkes, at de større kommuner kunne give deres borgere en bedre service, selvom de ikke sparede penge på at slå sig sammen. At sparede udgifter på administration for eksempel var blevet flyttet til en bedre kvalitet i servicen i de større kommuner. Desværre findes der ifølge Kurt Houlberg foreløbig ikke systematiske undersøgelser, som kan belyse, om det forholder sig sådan.

Hvorfor kom en reform af det kommunale og amtslige danmarkskort overhovedet på tale? Hvad var motiverne til den?

Idéen om en reform handlede oprindeligt langt mere om sundhedsvæsenet end om kommunerne. VK-regeringen kom i 2001 til magten på løfter blandt andet om kortere ventelister til behandling på sygehusene og et løft af hele sundhedssektoren. De løfter kunne imidlertid blive svære at indfri, fordi ansvaret for netop sygehusene var decentraliseret ud i de daværende amter, som selv kunne udskrive skatter og bestemme niveauet.

Hen over sommeren 2002 luftede flere fremtrædende folketingsmedlemmer fra Venstre idéen om at reformere den offentlige struktur, selvom den daværende indenrigs- og sundhedsminister Lars Løkke Rasmussen (V) i juni i Folketinget blankt afviste, at regeringen havde planer i den retning. Få måneder senere blev toget alligevel sat på skinner.

Professor emeritus Poul Erik Mouritzen fra Syddansk Universitet, SDU, sad i Strukturkommissionen. Han fortæller om motiverne for reformen:

”På regeringssiden var De Konservative og Dansk Folkeparti langt hen ad vejen enige om, at det ville være en god idé at nedlægge amterne, og det lykkedes jo 80 procent. Vi fik alligevel regionerne, fordi staten ikke ville påtage sig ansvaret for sygehusene alene. Langt ind i Venstre turde man ikke tage det store skridt at gøre sygehusene statslige, og Finansministeriet turde det ikke. Nu har man fået regionerne som en slags mellemløsning og en buffer mellem borgerne og politikerne på Christiansborg.”

Ifølge Poul Erik Mouritzen var det ingen ideologisk naturlov, at De Konservative skulle ønske amterne nedlagt, men idéen opstod helt tilbage i 1980’erne, da Palle Simonsen var konservativ finansminister og irriterede sig over, at det var så svært at styre de offentlige udgifter med tre forskellige lag – stat, amter og kommuner. Han forestillede sig, at det ville være nemmere med kun to niveauer, og for De Konservative var det primære mål med kommunalreformen, at det skulle være billigere at drive den offentlige sektor.

For Venstre handlede det som nævnt mest om at gøre sundhedsvæsenet mere ”styrbart”. Nedlagde man amterne og flyttede deres opgaver over til kommunerne, var det nødvendigt, at de blev større, og at mindre kommuner dermed blev lagt sammen. På samme måde som man ved den store kommunalreform i 1970 havde lagt mange små sognekommuner sammen.

Uden for Christiansborg var Kommunernes Landsforening meget interesseret i at få ændret den kommunale struktur. Poul Erik Mouritzen nævner, at de store kommuner dominerede foreningen, og de ville meget gerne have fat i de amtslige opgaver. For de små kommuner var det mere kompliceret.

”Problemet var, at hvis man gjorde de små kommuner større, men samtidig tilførte dem en lang række nye opgaver fra amterne, var man lige vidt. Sådan noget som det specialiserede socialområde og beskæftigelsesområdet, som amterne sad med, var alt for specialiserede til, at det kunne løses af kommuner med 20-30.000 indbyggere,” siger Poul Erik Mouritzen.

Han giver som eksempel, at patienter med ALS eller senhjerneskader er meget store opgaver, som kommunerne ikke uden videre kunne løse. Kommunernes Landsforening havde også et ønske om, at udgifterne til de opgaver, som de i forvejen var med til at betale for, kom under kontrol. Det kunne bedre lade sig gøre, hvis de fik hele ansvaret, var holdningen.

Helt generelt er kommunernes budgetter i høj grad kommet under kontrol de senere år. Umiddelbart efter reformen steg de kommunale serviceudgifter fra godt 234 milliarder kroner i 2007 til næsten 244 milliarder kroner i 2009. Men siden er serviceudgifterne faldet med over 11 milliarder kroner, så de nu er lavere end i 2007.

”Man kan diskutere, om faldet skyldes Strukturreformen, og det mener jeg ikke er tilfældet. Derimod skyldes det budgetloven fra 2012, som sætter klare grænser for de kommunale udgifter, og hvor kommunerne risikerer sanktioner, hvis de overskrider rammerne,” siger Poul Erik Mouritzen.

Han fortæller, at det sidste kommunale argument for en reform, som kommisionen hørte om, var, at hvis kommunerne blev større, ville man kunne undgå nogle af de uheldige skandaler, hvor børn og ældre ikke fik den rigtige behandling i kommunerne.

”Vi havde de problemer i gamle dage, men vi har jo haft de største af den slags sager efter reformen, så den løste ikke problemet,” konstaterer han.

Borgmester Martin Damm erkender, at kommunerne stadig begår fejl, men han mener, at de generelt leverer en langt bedre service i dag.

”Jeg synes faktisk, det har været en succes at placere kommunerne mere centralt for borgerne. Selvfølgelig laver vi stadig fejl, men vi har virkelig højnet kvaliteten i det, vi laver. Vi har fået nogle større og stærkere kommuner med en større specialisering i forvaltningerne. I forhold til det med, at kontoret for en eller anden ydelse holdt ferie, fordi der kun var en medarbejder ansat, der har vi løftet bundniveauet godt. Især de mindre kommuner har løftet det,” siger Martin Damm.

Han understreger, at det har taget lang tid at få reformen til at virke, og på nogle områder er man ikke engang i mål endnu. Nye opgaver og udfordringer, aktuelt for eksempel mangel på arbejdskraft, betyder også, at kommunerne stadig må indtage nye ”jagtmarker”.

Men kunne eller burde man have gjort noget anderledes, da reformen blev indført?

”Jeg har været ude i mange forsamlinger, hvor man begynder med at tale om, hvor godt alting var tidligere, men nu er det hele blevet alt for stort,” siger Martin Damm.

”Jeg tror, man har undervurderet, hvor meget energi man skulle bruge på at forklare, hvad der skete, da man vedtog reformen, og at man skulle have borgerne med på rejsen,” siger Martin Damm.

For eksempel skulle man have forklaret bedre, at med større kommuner forsvandt også en del af det tætte forhold mellem politikere og borgere, som man kan have i en lille kommune.

”I nogle af de mindste kommuner, der kom med i vores sammenlægning i Kalundborg, kom borgmesteren tidligere ud med en buket blomster, når folk fyldte 85 år. I dag bliver alle 85 år i dag, men der har man været nødt til at hæve barren for, hvad kommunen kan. Hvis man var vant til, at borgmesteren altid tog vielserne, fordi der var 20 om året, så kan det ikke lade sig gøre, når der er 250 i en gennemsnitskommune. Så er det ikke nødvendigvis borgmesteren, der tager alle vielserne, for så kunne man ikke lave andet,” siger Martin Damm.