Hun havde ryggen mod muren, statsminister Mette Frederiksen (S), da hun på et pressemøde om Minkkommissionens beretning den 1. juli meddelte, at ”et lovforberedende arbejde i forhold til en ny balance i forhold til offentlighedsloven” skulle sættes i gang. Blot seks dage senere blev et forslag, der har til formål at stramme loven yderligere for at beskytte offentligt ansatte mod chikane, sendt i høring.
Der har siden pressemødet ikke været tegn på, at loven skulle lempes, så befolkningen og medierne lettere kan søge aktindsigt i ministre og folketingspolitikeres sager – eksempelvis om aflivede mink. Dokumenter i dén sag og mange andre sager kan stadig undtages fra aktindsigt med eksempelvis offentlighedslovens ministerbetjeningsregel og folketingspolitikerregel. Netop de to bestemmelser har længe, selv før loven trådte i kraft i 2014, fået hug for, at centraladministrationen kan mørklægge dokumenter og slå ring om sig selv.
En aktindsigt, som Kristeligt Dagblad har foretaget hos 19 ministerier, viser nu, at ministerbetjeningsreglen er brugt som begrundelse for afslag eller delvist afslag på aktindsigt mindst 2482 gange i perioden 2014-2021. I samme periode er folketingspolitikerreglen brugt mindst 187 gange. Det viser aktindsigter fra de 19 ministerier samt en redegørelse fra Justitsministeriet fra 2017. Det betyder, at embedsmænd mindst 2500 gange helt eller delvist har mørklagt oplysninger, som umiddelbart ville have været tilgængelige under den gamle offentlighedslov, som gjaldt frem til januar 2014.
Ifølge Vibeke Borberg, advokat og formand for Medienævnet og tidligere underviser i medie- og offentlighedsret, peger Kristeligt Dagblads opgørelse på en ”problematisk” tendens:
”Der er tale om mindst 2500 dokumenter, som offentligheden jo ikke kender til, men som nogle gerne ville have set på et tidspunkt. For medier betyder det, at uvisheden om en sags faktuelle forløb risikerer at skabe en usikkerhed i dækningen, som ikke gavner den demokratiske samtale. For borgere betyder det, at tilliden til den offentlige forvaltning kan lide et knæk, og at risikoen for mytedannelse kan vokse. Navnlig i situationer som under corona, hvor der blev truffet meget indgribende beslutninger om nedlukninger og aflivning af mink, er det afgørende, at medier og offentlighed kan få indblik i, hvad der ligger bag,” siger hun og tilføjer:
”Offentlighedsloven er utrolig vigtig for vores demokrati. Derfor er det problematisk, at de to bestemmelser er brugt så meget. Man skal huske, at offentlighedsloven ikke kun er for journalister. Loven anvendes flittigt af virksomheder og af borgere, der er nysgerrige på deres lokalområde og vil vide noget om spildevandsproblemer eller normeringer i daginstitutionerne. I en velfærdsstat som vores, hvor den offentlige forvaltning og infrastruktur er finansieret af netop borgerne via skatten, er muligheden for indsigt afgørende for opbakningen til systemet.”
Kristeligt Dagblads aktindsigt viser desuden, at de store ministerier giver flest afslag. Udenrigsministeriet, Udlændinge- og Integrationsministeriet, Statsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet står således for mere end 1500 afslag. Sidstnævnte står alene for 600 afslag. De største ministerier behandler flest sager, derfor giver de naturligvis også flest afslag.
I Justitsministeriet er det dermed mere end hver syvende anmodning om aktindsigt, der mødes med ministerbetjeningsreglen. I en mail til Kristeligt Dagblad skriver ministeriet:
”Justitsministeriet behandler årligt cirka 500-600 anmodninger om aktindsigt efter offentlighedsloven. Andelen af sager, hvor ministeriet har anvendt ministerbetjeningsreglen og folketingspolitikerreglen, udgjorde henholdsvis cirka 15 procent og 0,3 procent for 2020 og 2021.”
Det finder Vibeke Borberg ”tankevækkende”.
”I forarbejderne til den gældende offentlighedslov står, at ministerbetjeningsreglen er en undtagelsesbestemmelse, der skal bruges restriktivt; altså når det er strengt nødvendigt. Derfor er det tankevækkende, at den er brugt 2500 gange samlet set, og at Justitsministeriet har brugt den i 15 procent af alle sager i 2020 og 2021.”
Michael Gøtze, professor i forvaltningsret ved Københavns Universitet, erklærer sig enig i Vibeke Borbergs vurdering.
”Når den bruges i 15 procent af alle afslag, så har den jo en ret dominerende position i værktøjskassen.”
Jesper Olsen, cand.jur., selvstændig og ekstern lektor på Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet og formand for Transparency International Danmark, mener, at tallene bekræfter, hvad man længe har tænkt; nemlig ”at den siddende regering er mere topstyret, hvad angår kontrol af kommunikation, end den foregående”, og at risikoen for magtmisbrug kan være vokset de senere år.
”Om der er sket et etisk skred – eller en blindhed for, hvornår ministerbetjeningsreglen reelt set burde have været anvendt af embedsmændene og omvendt – kan være meget, meget svært at fastslå. For vi ved jo ikke, hvad der er i de dokumenter. Og det finder vi næppe nogensinde ud af,” konstaterer han og tilføjer:
”Men når mængden af oplysninger, som holdes tilbage fra offentligheden, vokser, så stiger muligheden for magtmisbrug. Og her kan man jo se, at dén mængde af oplysninger er vokset.”
Det fortrolige rum
Justitsminister Mattias Tesfaye (S) vil ikke forholde sig til, om ministerbetjeningsreglen gennem årene er brugt meget eller lidt. Ej heller om 15 procent er meget eller lidt. Han siger:
”Vi ønsker fra regeringens side, at der kommer mere offentlighed. Men vi ønsker ikke, at alle dokumenter, som cirkulerer i centraladministrationen skal kunne stå på forsiden af avisen næste dag. Det vil forkrøble den kreative politikudvikling i ministerierne. Der er nødt til at være et fortroligt rum mellem ministre og embedsmænd,” konstaterer han og tilføjer:
”Men der er for lidt offentlighed i det, der er en realitet af loven i dag. Og det er derfor, vi har en ambition om, at der skal nedsættes et ekspertudvalg af folk fra universitet, medier og myndigheder, som skal finde et nyt balancepunkt, hvor der er mere offentlighed – og dermed færre afslag."
Når I ønsker at opretholde et såkaldt fortroligt rum, kan det så hænge sammen med, at der nogle gange er dårlige sager, hvor det er mere bekvemt, at de ikke kommer ud i offentligheden?
”Bag det spørgsmål ligger jo en antagelse af, at loven bliver misbrugt. Mit indtryk af at have fulgt dansk politik de senere år er ikke, at borgere bliver forholdt relevante oplysninger. Ved Minkkommissionens beretning var der eksempelvis live-dækning. Jeg tror, man skal holde fast i, at vi har en offentlighedslov, fordi den beskriver vores hovedprincip om offentlighed – og så har den nogle undtagelser, som beskytter det fortrolige rum. Undtagelserne er der ikke for, at man kan forfølge alle mulige skumle formål.”
I forligskredsen, der består af Socialdemokratiet, Venstre og De Konservative, er der bred enighed om, at offentlighedsloven skal revurderes, så der skabes mere offentlighed, samtidig med at det fortrolige rum bibeholdes. Men i modsætning til Mattias Tesfaye mener Venstres offentlighedsordsfører Jan E. Jørgensen, at vigtige oplysninger har været skjult for befolkningen.
”Vi ønsker, at offentlighedsloven skal lempes, så der er ting, man kan få aktindsigt i, som man ikke kan i dag. Og det er først og fremmest ministerbetjeningsreglen, som skal ændres. Den nuværende lov er for stram. Især under den nuværende regering har den været fortolket meget stramt, fordi vigtige oplysninger har været holdt væk fra befolkningen,” siger han.
Britt Bager, retsordfører (K), mener også, at ministerbetjeningsreglen har været brugt for meget:
”Når der er givet mindst 2500 afslag på otte år, så er vi simpelthen i tvivl, om det er for mange. Vi synes faktisk, at der er blevet strammet lidt for meget.”
Britt Bager fortæller, at ”der er god fremdrift i forhandlingerne” og regner med, at der kommer noget ud om, hvordan loven skal lempes, inden valget bliver udskrevet.
Det håb maner Mattias Tesfaye umiddelbart til jorden:
”Ekspertudvalget er ikke færdigt med sit arbejde, inden Folketinget åbner. For det er ikke nedsat endnu. Når vi på tirsdag fremlægger vores lovprogram, vil der heller ikke være forslag til, hvordan offentlighedsloven skal lempes.”
Loven er overholdt, men …
Vibeke Borbjerg er på forhånd skeptisk over for de lempelser, der kan være på vej:
”Jeg har meget svært ved at forestille mig, at der kan skabes flertal for at ændre markant på ministerbetjeningsreglen – og derved afgive den fordel, som ministerbetjenings- og folketingspolitikerreglen sikrer dem, der har magten. Erfaringerne viser, at stramninger af offentlighedsloven er meget svære at rulle tilbage.”
Folketingets Ombudsmand, Niels Fenger, ønsker ikke at kommentere den udvikling, som Kristeligt Dagblads aktindsigt beskriver. Han understreger, at der er tale om et politisk spørgsmål, som han som Ombudsmand ikke skal have nogen holdning til. Han fortæller dog, at det ”hører til sjældenhederne, at de to regler bliver anvendt forkert”, og henviser til en høring i Folketingets Retsudvalg om offentlighedsloven, der fandt sted i slutningen af januar i år. Her sagde Niels Fenger:
”På den ene side er ministerbetjeningsreglen relativt nem at anvende. Det er derfor sjældent, vi fanger fodfejl hos forvaltningen. På den anden side har den ført til reelle indskrænkninger i adgangen til aktindsigt […], hvis man sammenligner med den tidligere offentlighedslov.”
Kristeligt Dagblads undersøgelse har været undervejs i mere end fem måneder. Det skyldes i nogle tilfælde, at avisen har lavet aftaler med ministerier om forlænget svarfrist. Men i de fleste tilfælde skyldes det, at svarfristen på aktindsigt, der normalt er syv arbejdsdage, ikke er blevet overholdt.
”Selvom offentlighedsloven i princippet burde sætte barren ens for alle, må man konstatere, at den bruges vidt forskelligt i diverse ministerier. Nogle vil sikre åbenhed og prioriterer at behandle aktindsigter inden for tidsfristerne – mens andre tydeligvis er mere forbeholdne og langsommelige i forhold til åbenhed,” siger Michael Gøtze.