Prøv avisen

Flygtningeaftalen stammer fra en anden krigs tid

Flygtninge på vej væk fra ruinerne i den tyske hovedstad Berlin i 1945. - Arkiv Foto: Abraham Pisarek/Scanpix

23-årige Alexandra Borodine var en af de omkring 800.000 russere, som flygtede til Europa i 1921 som følge af borgerkrigen i landet efter Den Russiske Revolution - og Nansenpasset blev hendes adgangsbillet til et lovligt ophold i et europæisk land

Den 17. juni 1928 fik Alexandra Borodine udstedt Nansenpas nr. 114 af politidirektoratet i den østrigske hovedstad, Wien.

23-årige Alexandra Borodine var en af de omkring 800.000 russere, som flygtede til Europa i 1921 som følge af borgerkrigen i landet efter Den Russiske Revolution - og Nansenpasset blev hendes adgangsbillet til et lovligt ophold i et europæisk land på et tidspunkt, hvor der ellers kun eksisterede få og spredte internationale aftaler om, hvordan man skulle behandle mennesker, der var flygtet fra deres hjemlande.

Det var den norske polar-farer, videnskabsmand og diplomat Fridtjof Nansen, der som Europas første flygtningehøjkommissær under Folkeforbundet havde taget initiativ til passet i 1922.

Passet var en form for ”asylgodkendelse”, som gjorde det muligt for flygtningene at rejse derhen, hvor de kunne finde arbejde eller havde familie, men uden at de mistede retten til at vende tilbage til det oprindelige tilflugtsland.

Passet gjaldt oprindeligt kun for russere, men fra 1933 fik også armenske, syriske, kaldæiske og tyrkiske flygtninge adgang til passet. I alt 52 lande tilsluttede sig brugen af passet, og frem til 1939 blev der udstedt omkring 450.000 pas.

Nansenpasset var i den forstand et typisk eksempel på, hvordan de europæiske lande løste flygtningeudfordringen i mellemkrigstiden. Man arrangerede sig frem fra flygtningegruppe til flygtningegruppe og havde et mylder af aftaler - en for hver nationalitet - som først og fremmest forsøgte at løse de praktiske problemer, som større grupper af fremmede nationaliteter i et andet land kunne afføde.

Hvor måtte de bo, arbejde, rejse rundt og så videre. Hovedansvaret lå i Folkeforbundet, som blev oprettet straks efter Første Verdenskrigs afslutning af 25 lande fra hele verden.

Først i 1933 blev der taget skridt til en egentlig samlet aftale om flygtninge og deres status. Det skete med ”Konventionen om flygtninges internationale status”, hvor ni lande under Folkeforbundet forsøgte at definere, hvilken type beskyttelse flygtninge har krav på i deres tilflugtslande.

Som årene op til og under Anden Verdenskrig skulle vise, var konventionen imidlertid ikke tilstrækkelig til at skærme de millioner af jøder og andre flygtninge, som blev drevet fra deres hjem på grund af krig og forfølgelse.

Ikke mindst de jøder, der forsøgte at flygte fra Tyskland før krigen, havde meget svært ved at komme ind i andre europæiske lande så vel som USA. Og da først krigen var i fuld gang, blev det nærmest praktisk umuligt.

Den omfattende udryddelse af jøder blev således en af de væsentligste årsager til, at det trods en del betænkeligheder forholdsvis hurtigt lykkedes at få vedtaget en flygtningekonvention i 1951.

”Det var på grund af dårlig samvittighed over, at stort set alle lande havde afvist jøderne i 1930'erne. I 1938 havde man eksempelvis holdt Evian-konferencen, der handlede om, hvordan man kunne undgå at hjælpe. Da konsekvenser af politikken gik op for vestmagterne i 1945, besluttede man sig for, at det aldrig måtte gentage sig. Det blev ubærligt,” siger Uffe Østergaard.

Det var FN's Generalforsamling, der i 1950 vedtog, at der var brug for en international aftale, der kunne regulere det flygtningekaos, som Anden Verdenskrig havde bragt med sig.

Ikke blot krigen i sig selv, men også Nazitysklands udstrakte brug af tvangsarbejdere havde ført til, at der i 1945 var omkring 11 millioner mennesker, som levede uden for deres hjemlande og nu flakkede rundt i Europa.

Mange af de fordrevne havde udsigt til at vende hjem, men hundredetusinder nægtede at tage tilbage, fordi deres lande nu hørte under Sovjetunionens kontrol: Polen, Letland, Litauen, Ukraine og så videre. Og i takt med kommunismens spredning voksede strømmen af østeuropæiske flygtninge blot yderligere i slutningen af 1940'erne.

På den baggrund nedsatte FN i efteråret 1950 dels et udvalg til at forberede en konvention om flygtninge, der kunne forebygge lignende situationer en anden gang, dels oprettede man højkommissariatet for flygtninge, UNCHR, til at løse de praktiske opgaver med de eksisterende flygtninge.

Konventionsudvalget, der havde den danske kontorchef Knud Larsen som næstformand, kunne allerede indkalde til konference om teksten i Genève i Schweiz i juli 1951, og i løbet af nogle uger blev de 17 lande, der deltog, enige om konventionens indhold.

Der var masser af diskussioner og uoverensstemmelser, men i sidste ende enedes man om to afgørende principper:

1. En flygtning er en person, der er individuelt forfulgt på grund af race, religion, nationalitet eller politisk overbevisning og ikke kan vende tilbage til det land, der sædvanligvis er vedkommendes opholdsland.

2. Det land, hvor flygtningen søger tilflugt, må ikke sende vedkommede tilbage til det land, der forfølger vedkommende.

Konventionen blev underskrevet i Genève umiddelbart i forlængelse af konferencen og trådte i kraft i 1954, da 35 lande havde ratificeret den.

Peter Gatrell er professor i historie ved Manchester Universitet i Storbritannien med speciale i flugt og flygtninge gennem tiderne. Han understreger, at den hurtige procedure omkring konventionen ikke må forlede nogen til at tro, at der ikke var intens international debat om dens indhold.

Flertallet af FN's medlemslande støttede således ikke en konvention, som i princippet skrev en ”blankocheck”, der kunne indløses under fremtidige flygtningekriser. De foretrak stadig den type midlertidige løsninger og aftaler, som mellemkrigstiden havde været præget af - og påberåbte sig deres nationale suverænitet til at afgøre, hvem der var ”rigtig” flygtning. Blandt andet skrev USA først aftalen under i 1968.

”Der var blandt andet uenighed om, hvorvidt konventionen skulle indeholde begrænsninger (på definitionen af en flygtning) eller være mere åben. De kommunistiske lande var modstandere af den vægt, konventionen lagde på begrebet 'forfølgelse', som de opfattede som koldkrigsretorik. Det havde de for så vidt ret i, men omtalen af forfølgelse var også med for at minde alle om, hvad der skete med jøderne under nazisterne,” siger Peter Gatrell.

Han peger på, at betænkelighederne ved at indføre en konvention blandt andet afspejler sig i, at det under alle omstændigheder er det pågældende tilflugtsland, der efter sit eget skøn afgør, om en flygtning er berettiget til asyl.

I første omgang vedrørte konventionen også kun flygtninge fra Europa. Først i 1967 vedtog FN en protokol, der udvidede rettighederne i konventionen til alle verdens borgere.

Diskussionerne i 1950 og 1951 var i høj grad præget af de samme dilemmaer og overvejelser som nu, siger Phil Cole, lektor i international politik ved Vestenglands universitet i Brighton og ekspert i international migration og menneskerettigheder.

”Der var - også dengang - mange forskellige opfattelser af flygtninge. Nogle så dem som en trussel, og en stor del af modviljen byggede på racisme og uvidenhed. Andre så flygtninge som en mulig ressource og mente i øvrigt, at det var en moralsk forpligtelse at tage sig af dem,” siger han.

Phil Cole ser det som et stort skridt fremad, at det trods alt lykkedes at vedtage en konvention, som lægger faste, internationale rammer for behandlingen af flygtninge.

”Den har sikret, at mennesker, som er udsat for forfølgelse i deres hjemlande, ikke bliver sendt tilbage. Der er talløse mennesker, som på den måde har fundet beskyttelse,” understreger han.

Efter hans mening vil en opløsning af flygtningekonventionen være ensbetydende med at undergrave hele idéen om menneskerettigheder, fordi de forfulgte kommer til at stå uden en stat til at beskytte dem, når deres hjemland ikke kan. Han foreslår, at en test for, hvilke begrænsninger det ville være fornuftigt at indføre i konventionen, kunne være at overføre dagens situation til Anden Verdenskrig.

”Vi kunne begynde med at spørge os selv, om vi ville have accepteret disse begrænsninger, hvis de gjaldt jøder på flugt fra holocaust,” siger Phil Cole.