Hierarkiske grundtræk

»Kirkeret i grundtræk« er en bog, der kalder sin læser til sig. Den er præget af enkelhed og tilgængelighed i tekst og opsætning, samtidig med at bogen er præget af den dybde, der følger af mange års arbejde med stoffet. Grundtrækkene i Preben Espersens kirkeret følger de tidligere kirkeretlige og kommunalretlige udgivelser med disputatsen »Beslutning og Samtykke« fra 1974 med undersøgelse af Indenrigsministeriets praksis vedrørende det daværende kommunalretlige »approbationsinstitut« som et naturligt højdepunkt. Indholdet i dette »institut« var, at den lokale instans skulle indhente samtykke, »approbation«, hos tilsynsmyndighederne, for at beslutninger om en række foranstaltninger kunne iværksættes. Systemet blev stort set forladt i kommunalretten - men er i 1990'erne til gengæld blevet indført på centrale områder i kirkeretten. Forfatterskabets fokus er således retlige handlebetingelser for decentrale myndigheder, de være sig kommunale eller kirkelige, og ifølge forfatterskabet bliver disse handlebetingelser altid fastlagt i toppen af et statsligt hierarki. Dét billede af kirkeretten, der tegnes i denne bog, er da også folkekirken som et statsligt forvaltningsvæsen med Kirkeministeriet i toppen af hierarkiet og med menighedsråd og præster som yderste, decentrale led i hvert af trekantens ben. På kirkerettens område kan et sådant billede imidlertid kun tegnes ved med præcise snit at rense det retlige materiale for forstyrrende elementer. Lad mig give nogle eksempler: Det anføres, at »folkekirken er et forvaltningsvæsen, altså en del af den statslige forvaltning. Det forhold, at en række forvaltningskompetencer er dekoncentreret eller decentraliseret til organer eller personer på stifts-, provsti- eller sogneplan, ændrer intet heri«. Dette statslige forvaltningsvæsen omslutter trossamfundet den evangelisk-lutherske kirke og udøver denne kirkes beføjelser, idet der »ved den kirkelige lovgivning« er »skabt en struktur for folkekirken, der klart opfylder de retlige minimumskrav med hensyn til organisation og beslutningskompetence, der må stilles til ethvert trossamfund«, således at »folketing og kirkeminister i hvert fald beslutter på folkekirkens vegne«. Hvorvidt religionsfriheden sætter grænser for, hvad statslige organer kan beslutte, diskuteres slet ikke. Kirkeministeriet som folkekirkens ledelse fastholdes tillige gennem bemærkningen om, at »biskopperne kan ikke med nogen retlig gyldighed optræde som kollegialt organ«. Men biskopperne optræder jo faktisk kollegialt med en virkning, der næppe kan betegnes som retligt ugyldig? Tilsvarende noteres, at »Lovgivningen om folkekirken indeholder ikke selv elementer af foreningsret eller selskabsret, og den udelukker efter sit indhold direkte eller analogisk anvendelse af foreningsretlige eller selskabsretlige bestemmelser eller retsgrundsætninger«. Hermed søges sådanne overvejelser holdt uden for den kirkeretlige argumentation. Uklarhederne omkring ejerforholdet til folkekirkens bygninger, de folkekirkelige legat- og fondsdannelser og deres funktion i finansiering af folkekirkens økonomi samt reglerne om såvel medlemmer som gejstlighed kunne ellers nok lede tankerne i retning af institutions- eller foreningsretlige figurer. »De gejstlige embeders forhold« er »naturligvis« et hovedemne for bogen, og begrebet gejstlighed tillægges da også retlig relevans; men præcis dér, hvor gejstligheden er noget andet og mere end tjenestemanden, afvises dette andet og mere med en lakonisk bemærkning: »Præsteløftet har ikke nogen selvstændig retlig betydning«. Forpligtelsen til at aflægge dette løfte fremgår ellers senest af ansættelsesloven fra 1990. Løftet blev netop indføjet i denne lov med henblik på at fastholde sammenhængen mellem tjenesteretlige ansættelsesbetingelser og biskoppens kollats. Demokratiske strukturer i folkekirken forstyrrer ikke bogens billede af det kirkeretlige hierarki. Landskirkeskatten, der som bekendt dækker 12-15 procent af folkekirkens udgifter, udskrives således af kirkeministeren uden medvirken af nogen folkevalgte, ligesom der heller ikke ligger demokratisk beslutning bag anvendelse af provenuet. »Kirkeret i grundtræk« diskuterer ikke denne konstruktion, men anfører generelt, at kirkeministeren udøver sine beføjelser og pligter »under fuldt parlamentarisk ansvar over for Folketinget«. Forhåbentlig da, men jeg tror faktisk, det er den eneste skattefinansierede, offentlige udgift i Danmark, der besluttes af en minister alene. Forholdet berører da også i betænkelig grad Grundlovens krav om folkevalgtes medvirken ved udskrivning af skat og ved anvendelse af offentlige midler. Heller ikke på stiftsniveau er der en demokratisk struktur, der i større grad er i stand til at anfægte de nævnte grundtræk, mellemkirkelige stiftsudvalg undtaget. Det anføres meget præcist, at »stiftsudvalget for økonomi har ingen besluttende myndighed«, og dermed står jo hierarkiets beslutningsstruktur fast, samtidig med at det er så som så med det demokratiske. Alligevel bemærkes, at »der forekommer demokratisk valgte organer på alle planer i den danske folkekirke«. Tja. På lokalt niveau, hvor menighedsrådene har eksisteret i 100 år, oplyser fremstillingen, at disse »efter lovgivningen i princippet« fremgår af et demokratisk lige og almindeligt valg. Sådan! Hér frakendes menighedsrådene på det nærmeste deres demokratiske legitimation - samtidig med, at de stiftsudvalg, der ingen kompetence har, og provstiudvalgene, der er særdeles indirekte valgt, uden forbehold nævnes som udtryk for demokrati. Hvorfor skifter vurderingen pludselig? Sagen er, at menighedsrådene - med deres demokratiske legitimation gennem direkte valg; med deres initiativret med hensyn til budgetlægning for 70 procent af folkekirkens udgifter og deraf følgende initiativret med hensyn til kirkeskatten; med deres indstillingsret ved præstevalg; med deres valgret ved bispevalg, ved valg af provstiudvalg og valg af mellemkirkelige stiftsudvalg; med deres arbejdsgiverkompetence over for øvrige ansatte; og ikke mindst med deres helt generelt formulerede kompetence efter menighedsrådslovens ¤ 1 til at varetage sognets anliggender - er et forum, der kunne rokke billedet af folkekirken som et statsligt forvaltningsvæsen. Selv en kirkeret, der i grundtræk fremstår hierarkisk, må derfor indse, at menighedsrådene ikke står »i et almindeligt underordnelsesforhold til nogen anden myndighed«. Herved ligner menighedsrådene kommunalbestyrelserne, og man kunne tro, at de med deres omfattende kompetence skulle kunne have noget, der lignende en sognefuldmagt - svarende til kommunernes kommunalfuldmagt. Jeg skylder at nævne, at kommunalfuldmagten ikke er noget, Folketinget engang har givet kommunerne ved lov. Den er en teoretisk konstruktion til forståelse af dét kommunale råderum, der opstod i virkelighedens verden. Men i »Kirkeret i grundtræk« slås det ikke alene én, men to gange, fast, at »en menighedsfuldmagt eller en kirkefuldmagt, der giver det enkelte menighedsråd mulighed for selvstændigt at tage nye udgiftskrævende opgaver op med henblik på at tilgodese lokale, kirkelige behov, findes som udgangspunkt ikke«. En sådan lokal selvstændighed ville da også sprænge hele hierarkiet. Og her kommer reglerne om »approbation« ind i billedet. De blev under navn af »mulighed for at opnå dispensationer fra store dele af den kirkelige lovgivning« indført i løbet af 1990'erne, medens Preben Espersen var Kirkeministeriets departementschef. Den hidtidige uklarhed om, hvor bredt menighedsrådenes kompetence skulle forstås, blev nu tolket således, at menighedsråd, der beslutter at bruge penge på kirkelige opgaver, alene har én af to muligheder: enten må rådet nøjes med at bruge penge på et af de områder, der særskilt oplistes i lov om folkekirkens økonomi. Eller også må rådet søge samtykke til sin beslutning, »approbation« i Kirkeministeriet. Ganske vist fik repræsentanter for menighedsrådet i Halk foretræde for Folketingets kirkeudvalg under behandlingen af disse regler med den hensigt at få slået fast, at menighedsråd faktisk har en bred kompetence. Dét fremgår af betænkningen fra kirkeudvalget og ville derfor almindeligvis influere på fortolkningen af reglerne. Men ikke her. Bogen aftvinger således respekt for den elegance i skarpheden og klarhed i fremførelsen, hvormed det hierarkiske forvaltningsvæsens trekant tegnes uden hensyn til modstående retskilder. Et tilsvarende rent snit findes i bogens litteraturhenvisninger, der er »anført som vejledning for de læsere, der ønsker at opnå et dybere kendskab til kapitlets emner«. Artikler og bøger fra de seneste 15 år af både jurister og teologer med det til fælles, at bidragene viser et mere broget kirkeretligt billede, er udeladt. Samtidig må erindres, at denne bog ikke er et forslag til mulig tolkning af dansk kirkeret, men tværtimod præsenterer sig som en »redegørelse for gældende (dansk) ret på det kirkelige område«, der defineres som »de regler, et givet samfunds dømmende myndigheder på et givet tidspunkt vil lægge til grund for deres afgørelser, og som derfor vil kunne gennemtvinges - om fornødent ved anvendelse af fysisk magt«. »Kirkeret i grundtræk« er beregnet til undervisnings- og kursusvirksomhed for præster og menighedsrådsmedlemmer - og den skal nok komme til at ligge på mange skriveborde. Det følger simpelthen af påstanden om, at her fremstilles dén ret, der er - og som i sidste instans kan håndhæves ved tvang. »Kirkeret i grundtræk« hedder bogen. Men den er som det fremgår først og fremmest grundtræk af et hierarki. n Lisbet Christoffersen er lektor i offentlig ret på Roskilde Universitetscenter og ph.d. i kirkeret. Redaktionen har bedt hende anmelde Preben Esbersens bog. lektor, ph.d. i kirkeret