Prøv avisen
Globalt interview

Efter flotte løfter kommer svære valg

Somaliske børn bliver vaccineret mod mæslinger på en klinik, drevet af Læger uden Grænser, i det sydøstlige Etiopien. Bekæmpelse af børnedødelighed hører til FN-målene. Ifølge udviklingsforsker Finn Tarp er bistandsmidler centrale i arbejdet med at bekæmpe børnedødelighed: ”Men faldende børnedødelighed i et land gør det ikke i sig selv mere attraktivt at investere. Skal vi så bruge færre penge på børnedødelighed? Det er et af de dilemmaer, vi vil stå over for,” siger han. Foto: Redux/Scanpix

Skal vi hjælpe de allerfattigste eller løfte hele befolkningen? Promovere vækst eller bekæmpe ulighed? Med de flotte nye verdensmål følger vanskelige dilemmaer, for vi kan ikke opfylde dem alle, mener professor i udviklingsøkonomi Finn Tarp

”Der er langt mere pynt på juletræet.”

Sådan karakteriserer Finn Tarp de nye verdensmål, som nu officielt erstatter 2015-målene som verdens fælles køreplan for en bedre verden.

Finn Tarp er professor i udviklingsøkonomi ved Københavns Universitet og leder desuden FN-universitetets Verdensinstitut for forskning i udviklingsøkonomi i Helsinki. Han er en af dem, der har været med til at formulere den nye udviklingsdagsorden, blandt andet som medlem af FN's særlige ekspertgruppe, som har udviklet baggrundsmateriale til diskussionerne om de nye udviklingsmål.

Og mens de 17 nye verdensmål og de 169 delmål glitrer og glimrer på det imaginære juletræ, han fremmaner i FN-bygningen i New York, hører man næsten det svage ekko af et juleløfte: ”Hvad du ønsker, skal du få”. For der er masser af løfter i de mål, som FN's Generalforsamling skal vedtage i morgen. Vi skal både afskaffe fattigdom og bekæmpe ulighed og sikre en bæredygtig vækst med værdige jobs, der hverken skader miljøet eller bidrager til ressourceudtømning.

”Sammenlignet med de otte gamle 2015-mål er de nye verdensmål betydeligt mere omfattende og komplekse. Der er mere på juletræet, og det positive er, at man er kommet frem til formuleringer, som alle kan bakke op om. Men én ting er, hvad man vedtager, noget andet er, hvad man kan få til at ske i virkeligheden. Og det er ikke alle, der vil få det, de forventer,” forudser Finn Tarp.

Især civilsamfundsorganisationerne kritiserede 2015-målene for at isolere de enkelte målsætninger om for eksempel mødredødelighed og adgang til vand og sanitet i hver sin silo i stedet for at formulere samlede politikker. De nye mål er derfor formuleret langt mere bredt. Men det rejser nye problemer, påpeger Finn Tarp.

”Når vi for eksempel lover, at 'ingen vil blive ladt i stikken', hvad mener vi så med det? Hvordan vil det teknisk blive omformuleret til praktisk politik? Skal vi fortsætte med den proces, hvor vi gradvist har fået løftet mange mennesker ud af fattigdom? Eller skal vi satse på at løfte de allerfattigste? Det er et af dilemmaerne. Et andet er, at initiativer, der skaber økonomisk vækst og gavner de fattige, ikke altid er miljøvenlige. Og hvad mener vi, når vi siger, at der ikke skal være sult i 2030? Betyder det, at alle skal have 2500 kalorier om dagen? Eller skal kvaliteten og ernæringsværdien tages i betragtning - og i givet fald i hvilken udstrækning? Og hvad med uddannelse til alle livet igennem? Skal vi fortsætte med at fokusere på grunduddannelse, eller er det universitetsuddannelser, vi vil satse på? Det er der ikke taget stilling til, og den afvejning er nødvendig ude i de enkelte lande.”

”Derfor er det slet ikke klart, hvordan de enkelte lande vil realisere målene. Der vil komme en masse tekniske diskussioner i FN og EU og andre internationale institutioner, hvor man skal finde ud af, hvordan vi udformer de indikatorer, der gør det muligt at måle fremskridtene. Men det koster at fremskaffe disse data - og indtil nu har der været større fokus på at tale om en datarevolution end at tænke på, hvad det faktisk koster,” siger han.

Den helt store usikkerhed ved de nye mål er finansieringen, mener Finn Tarp. Beregninger viser, at det vil koste 2500 milliarder dollars, eller næsten 17.000 milliarder kroner om året at finansiere målene alene i de fattige lande. Den offentlige bistand på omkring 135 milliarder dollars om året er en dråbe i havet og skal især bruges som en katalysator, der kan motivere den private sektor til at investere i initiativer, der både er økonomisk rentable og fremmer udviklingsmålene.

”Men der er ingen dokumentation for, at offentlig bistand på det nuværende niveau er tilstrækkeligt som den nøgle, der skal til for at åbne for den flod af private investeringer, der tales om. Offentlig bistand kan hjælpe med at få rammebetingelserne på plads, og den kan hjælpe med at promovere private investeringer. Men der er absolut ingen garanti for, at vi vil se private investeringer af det omfang, som er nødvendigt, for at målene indfries. Og alt tyder på, at i-landene ikke vil mobilisere de 0,7 procent af nationalindkomsten, FN's Generalforsamling vedtog som mål i 1970, og som skal hjælpe med at tiltrække de private investeringer. Danmark er i færd med at skære i bistanden, ganske vist fra et niveau, som er højt sammenlignet med andre lande. Og Finland gør klar til at skære halvdelen af sin bistand. Så meget tyder på, at den offentlige bistand vil blive mindre set i forhold til nationalindkomsten og de mange ekstra målsætninger, der nu er vedtaget,” siger Finn Tarp.

Han tror derfor ikke, at 2015 vil markere det grundlæggende skift, hvor den offentlige bistand ikke længere finansierer fattigdomsbekæmpelse, men snarere såkaldte globale offentlige goder som klimatilpasning, håndtering af flygtninge, terrorbekæmpelse eller globale epidemier.

”Naturligvis har bistanden en rolle at spille i forbindelse med globale offentlige goder. Man skal imidlertid huske, at bistanden ikke kan klare det alene. Når vi ser på størrelsen af bistanden, er det indlysende, at den ikke alene kan klare alle disse opgaver. Det er for eksempel urealistisk at tro, at offentlige bistandsmidler alene kan løse alle de problemstillinger, der skaber flygtningestrømme.”

”Dertil kommer, at bistand har andre funktioner end bare at tiltrække private investeringer. Tag for eksempel bekæmpelse af børnedødelighed, som er et vigtigt punkt på den nye dagsorden. Offentlig bistand er central i arbejdet med at bekæmpe børnedødelighed, for det er der ingen, der tjener penge på. Men faldende børnedødelighed i et land gør det ikke i sig selv mere attraktivt at investere. Skal vi så bruge færre penge på børnedødelighed? Det er et af de dilemmaer, vi vil stå over for, og vi er hermed tilbage ved spørgsmålet om, hvorvidt vi skal bruge penge på de allerfattigste eller på de mindre fattige. Og svaret på det vil være forskelligt i forskellige lande,” pointerer han.

Finansieringen af de nye verdensmål blev diskuteret ved en international FN-konference i Etiopiens hovedstad, Addis Abeba, i juli, som var et første skridt hen imod den nye udviklingsdagsorden. Her pegede man på øgede skatteindtægter i de fattige lande som den anden finansieringskilde ved siden af private investeringer. Men heller ikke her står virkeligheden mål med ambitionerne, mener Finn Tarp.

”I-landene siger, at de gerne vil hjælpe udviklingslandene med at blive bedre til at kræve skatter op. Men det er jo ikke nok at sige, at de multinationale selskaber skal betale deres skat. Der skal udformes regler for det. Og disse regler vil de rige lande selv udforme, som vi så i Addis Abeba. Her ville de rige lande ikke gå med til at etablere et internationalt organ med deltagelse af de fattige lande, der kan udvikle disse regler. Det er meget ærgerligt, at de rige lande her forpassede en mulighed for at sikre beskatning som en del af ressourcepakken til den nye dagsorden, men nøjes med nogle vage formuleringer, der udskyder spørgsmålet til senere,” siger Finn Tarp.

Et af de store stridspunkter har været spørgsmålet om ulighed, som ikke var en del af de gamle 2015-mål.

”Der var stor debat om, hvorvidt uligheden skulle med i de nye mål, fordi mange mener, at det er situationsspecifikt og veksler fra land til land. Samtidig skal man holde tungen lige i munden, når man taler om, hvorvidt den globale ulighed vokser, stagnerer eller bliver mindre. Målt ved hjælp af de to klassiske redskaber, Gini-koefficienten og Theil-indekset, er den relative globale ulighed gradvist blevet mindre de seneste 35 år, selvom den naturligvis stadig er på et alt for højt niveau. Men den absolutte ulighed er blevet større.”

”Det, vi ser, er, at tidligere lavindkomstlande er rykket op blandt mellemindkomstlandene, blandt andet takket være kombinationen af bistand og vækst. Men det betyder ikke, at der ikke stadig er fattige i disse lande. Udvikling tager tid, især når man starter på et lavt niveau. Og nok er den økonomiske kage blevet større i disse lande, men ikke alle får samme andel af den større kage,” siger han.

”Ulighed er en central problemstilling, også på nationalt plan, men hvordan vi udmønter denne kendsgerning i en konkret handlingsplan, afhænger helt af, hvilken ulighed vi taler om, og det vil være helt op til de enkelte regeringer at definere. Dertil kommer, at private investeringer kan øge uligheden, selvom de også hjælper nogle ud af fattigdom. Og det kan ikke undgås, at den absolutte ulighed vokser i en periode. Det er svært at have en udviklingsproces, som ikke i en periode betyder, at nogle får det bedre end andre. Og så er vi igen tilbage ved det indledende dilemma: Skal vi hjælpe de fattigste eller de mindre fattige? Og så skal vi ikke glemme, at der stadig er rigtig mange lande, som både er fattige og har mange fattige mennesker. Det, vi har set de seneste 25 år, er, at fattige lande formår at bevæge sig opad. Og at udvikling faktisk finder sted rigtig mange steder i verden. Men der er altså stadig op imod en millliard mennesker, som er det, vi kalder ekstremt fattige. Det svarer til 200 gange Danmarks befolkning.

Bliver fattigdom udryddet i 2030, sådan som det er målet?

”Det er svært for mig at svare på, for hvad mener vi, når vi i brede termer taler om at udrydde fattigdom? Det afhænger helt af, hvordan man definerer fattigdom, og hvilke indikatorer man fastsætter. Hvis vi sætter fattigdomsgrænsen lavt nok, vil vi selvfølgelig nå målet. Hvis man spørger mig, om der stadig vil være mennesker i 2030, der lever under 1,25 dollars-grænsen, vil svaret være ja. Der vil stadig være mennesker, der har et helt uacceptabelt lavt leveniveau. For der vil være mennesker, der er udsat for diskrimination, og som ikke automatisk følger med, når den økonomiske vandstand hæves. Nogle lande befinder samtidig sig på så lavt et niveau, at det er svært at forestille sig, at 15 år er nok til at udrydde selv denne ekstreme fattigdom. Og det er ikke sikkert, at ressourcerne i det hele taget er der, eller at regeringerne - i nord som syd - gør det, der skal til. Det er ikke oplagt, at den private sektor vil mobilisere sig i det omfang, der er nødvendigt. Det er ikke oplagt, at bistanden vil nå målet om 0,7 procent af BNI. Og det er ikke sikkert, at bæredygtigheden sikres. For også klimainitiativerne er underfinansierede.”

”Der skal rigtig megen handling til, en kæmpeindsats overalt i verden, for at vores børn i 2030 kan se tilbage og kalde den dagsorden, vi vedtager i 2015, for en succes,” konkluderer Finn Tarp.